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17 Maggio 2022 - Ultimo aggiornamento il: 17 Maggio 2022 alle 21:48:00

Buonasera Sud

Le Zes nelle politiche di sviluppo economico del Mezzogiorno

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Le Zes nelle politiche di sviluppo economico del Mezzogiorno

Le Zone Economiche Speciali (ZES), introdotte in Italia nel 2017, attraverso il decreto-legge n° 91 del 20 giugno 2017 (Convertito nella legge n° 123 del 3 agosto 2017), possono essere istituite nelle regioni italiane meno sviluppate e in transizione, così come individuate dalla normativa europea: ovvero nelle regioni del Mezzogiorno. Le ZES sono aree destinatarie di specifiche agevolazioni fiscali e semplificazioni burocratiche, da realizzarsi intorno ad aree portuali che presentino le caratteristiche di porti di rilevanza strategica (Il Regolamento recante l’istituzione di Zone Economiche Speciali è contenuto nel DPCM del 25 gennaio 2018). Si è introdotta la possibilità per le imprese di sospendere l’IVA e i dazi doganali per le merci che saranno stoccate all’interno di suddette aree, e inoltre si è prevista la riduzione di un terzo dei termini per alcuni procedimenti amministrativi: ambientali, autorizzazioni paesaggistiche, in materia edilizia, concessioni demaniali portuali (Decreto-legge n. 135 del 14 dicembre 2018, convertito in legge n° 12 dell’11 febbraio 2019).

La dotazione finanziaria dello strumento prevede lo stanziamento di 300 milioni di euro a valere sul Fondo di Sviluppo e Coesione (Decreto-legge n° 34 del 30 aprile 2019, convertito in legge n° 58 del 28 giugno 2019). Al fine di rendere maggiormente attrattivi gli investimenti nelle ZES, è stato previsto un apposito strumento finanziario che favorisce investimenti diretti, in forma di debito o di capitale di rischio, e che consente la sottoscrizione di quote di fondi di investimento, o fondi di fondi, o di altri veicoli previsti dalla normativa europea. Infine il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza destina 630 milioni di euro per investimenti infrastrutturali volti ad assicurare un adeguato sviluppo dei collegamenti delle aree ZES con la rete nazionale dei trasporti. Nell’ambito dei Piani strategici di sviluppo delle ZES sono previste diverse progettualità infrastrutturali finalizzate a realizzare efficaci collegamenti tra le aree portuali e industriali, così da consentire ai distretti produttivi di ridurre tempi e costi nella logistica e a migliorare il livello di digitalizzazione, ed efficienza energetica nelle aree retroportuali e nelle aree industriali. Tuttavia, l’aspetto infrastrutturale è solo uno dei fattori di competitività dei porti del Mezzogiorno.

L’evoluzione del settore del trasporto marittimo nel Mediterraneo ha modificato profondamente le “regole del gioco” rendendo indispensabile un cambio di paradigma delle politiche di sviluppo territoriale rendendole sempre più multidimensionali. Quattro livelli interconnessi, che vanno da una prospettiva spaziale a una funzionale, influiscono sulla mobilità merci portuale-hinterland e sull’instradamento delle merci attraverso i sistemi portuali. Nella figura, la freccia verso l’alto indica che ogni livello valorizza gli strati inferiori. La freccia verso il basso rappresenta la spinta della domanda esercitata dai livelli più alti verso strati più fondamentali. In un ambiente di mercato guidato dalla domanda, lo livello infrastrutturale serve gli strati di trasporto e logistico, e quindi l’analisi non deve partire dal livello infrastrutturale ma dalla domanda di servizi di trasporto, e quindi dalle attività economiche. L’economia portuale vede due principali tipologia di attività che generano domanda: le attività port required, che necessitano una localizzazione all’interno del porto e quelle port related, che invece possono collocarsi nel retroporto ad una distanza che è tanto maggiore quanto forti sono i nessi economico-funzionali. Le attività Port Required richiedono interventi mirati al miglioramento delle condizioni operative del porto per quanto attiene alle funzioni direttamente connesse con l’ambito marittimo. Si tratta di quegli interventi che non potrebbero essere in nessun caso svolti al di fuori del demanio portuale. I fattori di sviluppo per tali attività possono dipendere da due tipi di variabili: Endogene, legate alle caratteristiche strutturali ed infrastrutturali del porto; ed esogene, legate a fattori sui quali il porto ha un controllo limitato o nessun controllo, in quanto dipendono dalle scelte strategiche dei principali attori del trasporto marittimo. Le attività Port Related sono quelle che hanno un forte nesso economico funzionale con il porto di riferimento ma non specificamente legate alle funzioni portuali.

Tali attività includono quegli interventi mirati al miglioramento dell’interoperabilità e interconnessione tra la modalità marittima e ferroviaria, alla logistica, alle attività manifatturiere ed industriali, alla diversificazione delle attività del porto e allo sviluppo di attività imprenditoriali legate a queste ultime. Sono queste dunque il motore dello sviluppo territoriale e portuale. È il livello di attività economica e la dimensione economico-territoriale del retroporto, in altri termini il suo mercato di riferimento a determinare nel mercato attuale il successo di un’infrastruttura portuale e della ZES ad esso associata. I porti Italiani, ed in particolare quelli del Mezzogiorno, si trovano in un contesto estremamente competitivo con traffici estremamente volatili e con un livello di complementarità che si è progressivamente ridotta. Di fronte alle dinamiche economiche congiunturali sarebbe invece necessario uno sforzo di revisione e ricomposizione della politica settoriale mirato a sviluppare un approccio sistemico come strumento per rientrare in un modo diverso e più potenzialmente efficace nel mercato del trasporto marittimo Mediterraneo. L’approccio sistemico deve essere solo in parte focalizzato sulla parte marittima ed in modo estremamente e concentrato sulla parte di integrazione tra il porto e il retro-porto, tra il porto ed il territorio nel suo complesso: è lì l’aspetto competitivo, e quindi fattore decisionale delle linee di navigazione, sulla base del quale vengono identificate quali sono gli scali più appetibili. Quindi la competizione non è più tanto su fattori legati alla localizzazione geografica (per anni si è parlato dell’Italia come “piattaforma logistica” nel Mediterraneo): la localizzazione in qualche misura è stata modificata anche dal nuovo sistema di porti hub che si sono stati realizzati nel Mediterraneo stesso, in gran parte dei quali di costi di gestione (in particolare il costo del lavoro) rappresentano un importante elemento competitivo per l’attrazione di operatori e di investimenti.

Non potendo competere su questi aspetti il porto deve essere per quanto più possibile un elemento di competitività per i traffici attraverso l’offerta di servizi e alla dimensione del suo mercato potenziale e di prossimità. una prossimità che è funzione della qualità delle connessioni e dei tempi di collegamento, ma soprattutto dalla dimensione economica e imprenditoriale del suo retroporto e quindi nel suo territorio di riferimento, aspetto che non eleva il potenziale commerciale del Mezzogiorno. Questo perché, trasponendo sul sistema logistico nel suo complesso le dinamiche applicate dalle dagli operatori per la localizzazione dei centri di distribuzione, l’algoritmo di localizzazione delle attività logistiche tende a far prevalere la vicinanza del mercato di destinazione prevalente. Se gran parte dei traffici vanno a Genova o a Trieste è ragionevole ipotizzare che, indipendentemente dalle maggiori miglia percorse via mare, una ponderazione maggiore sia data nella funzione della localizzazione alla prossimità ai mercati più rilevanti. Questo per evidenziare come un intervento focalizzato sulla mera infrastrutturazione dei porti del mezzogiorno possa rivelarsi meno efficace di una politica economica che persegua l’integrazione del porto con il territorio e che sia incentrata sulla realizzazione di interventi che possano incrementare il livello di attività economica e manufatturiera legata al porto, del resto, bene ricordarlo, la logistica è pur sempre una esternalizzazione di una funzione aziendale e non un processo produttivo autonomo. Il modello di sviluppo che si è rivelato maggiormente di successo negli ultimi anni è quello che ha consentito di utilizzare in modo efficiente gli spazi portuali incentivando un’interazione economico-funzionale con il tessuto produttivo retrostante.

Alcuni porti in Italia sono riusciti a farlo in modo particolarmente efficace rendendosi estremamente presenti nel territorio retro portuale: Trieste è il porto che negli ultimi anni ha interpretato in modo maggiormente estensivo ed efficace il nuovo ruolo dato dalla norma alle Autorità di Sistema Portuale. In questa proiezione dei porti verso l’interno le Zone Economiche Speciali (ZES) indubbiamente rappresentano uno strumento molto interessante. Nella loro attuale fase di sviluppo le Zone del Economiche Speciali sono state create dal punto di vista amministrativo ma devono ancora dimostrare la capacità di fornire soluzioni alle criticità del tessuto produttivo di ogni singolo territorio nel quale insistono. Troppo spesso le analisi propedeutiche all’istituzione delle ZES si sono limitate ad una rappresentazione dell’economia territoriale esistente senza approfondire vincoli o elementi abilitanti dello sviluppo del territorio specifico. Un maggior contributo allo sviluppo economico si sarebbe potuto avere utilizzando le ZES come strumento di politica economica industriale: identificando settori trainati ed intervenendo con una chiara idea di sviluppo affinché si creassero le condizioni di successo in quei segmenti dell’economia che avessero potenzialità di sviluppo e caratterizzazione delle diverse aree geografiche. Senza una strategia di specializzazione e diversificazione delle ZES il rischio di cannibalizzazione tra le stesse potrebbe essere molto elevato. Del resto lo stesso approccio viene sviluppato quando vengono pianificati sistemi portuali e sistemi aeroportuali: si individuano delle specializzazioni e delle vocazioni per ognuno dei nodi in modo tale da aumentare il potenziale complessivo del sistema e non creare mutua penalizzazione. La politica economica in questo caso deve essere in grado di scegliere attraverso un’azione di indirizzo del mercato i settori trainanti per ciascuna area geografica e quindi attivare le agevolazioni e le incentivazioni che siano generalizzati siano focalizzate specificamente sui settori ad alto potenziale di sviluppo ed impatto positivo sul tessuto economico e sociale. Le ZES dovrebbero essere configurate nella fase attuativa come uno strumento per instradare le dinamiche di mercato verso gli obiettivi di programmazione, e con come un ente regolatorio, ulteriore.

Parimenti, la gestione delle ZES dovrebbe quanto più possibile essere coerente e integrata con le dinamiche di mercato: in quasi tutte le ZES di successo a livello europeo si riscontra una forte presenza di integrazione di filiera verticale cosa che sembra rappresentare un fondamentale elemento di sviluppo. Infatti una integrazione verticale della catena del valore consentirebbe di mitigare la volatilità dei traffici e degli operatori creando elementi abilitanti per l’attrazione di operatori e investimenti: favorire l’integrazione tra compagnie di navigazione, terminalisti , operatori logistici e imprese ferroviarie potrebbe essere un obiettivo di politica economica da perseguire attivando soggetti pubblici come volano aggregatore per poi lasciare spazio agli operatori privati, ovvero sviluppare partenariati pubblicoprivati. L’idea di fondo è quella di lavorare per avere una portualità integrata con il territorio, una integrazione verticale tra logistica e manifattura all’interno delle ZES stesse, quindi ZES ibride che rispondano rapidamente ed efficacemente alle evoluzioni dei mercati perché troppe volte sono stati realizzati interventi asincroni rispetto ai fenomeni per il quali erano stati disegnati. La pianificazione dovrebbe prendere le mosse dalla ricerca dei driver di sviluppo attraverso i quali attivare le realtà economiche esistenti, individuando gli interventi (infrastrutturali e non) necessari per la realizzazione del piano di sviluppo. È necessario quindi individuare gli specifici ambiti territoriali attraverso l’analisi delle dinamiche di sviluppo industriale e dello sviluppo del settore terziario e dei servizi.

Quindi, le analisi propedeutiche allo sviluppo della pianificazione territoriale non dovrebbero prescindere dalla ricerca di fattori che consentano l’attivazione di dinamiche di sviluppo economico, anche senza necessariamente ricorrere ad investimenti in infrastrutture fisiche e per quanto possibile realizzarsi all’interno di aree già pianificate ed autorizzate e attraverso l’utilizzo di strumenti normativi e urbanistici esistenti.

Jacopo SIGNORILE

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